破解京津冀雾霾治理困境

从2013年起,京津冀地区开启雾霾协同治理工作,三地政府在中央政府的领导下,针对雾霾的主要成因,为治理雾霾展开了联合行动。从大气污染关键指标的变化来看,治霾工作已取得较大成效

从2013年起,京津冀地区开启雾霾协同治理工作,三地政府在中央政府的领导下,针对雾霾的主要成因,为治理雾霾展开了联合行动。从大气污染关键指标的变化来看,治霾工作已取得较大成效。然而,因受大气运行的自然条件和人类排放活动的双重影响,雾霾反复爆发几乎成为近年来京津冀秋冬季节的梦魇,进一步治理雾霾将是一场“持久的攻坚战”。面对治理雾霾的诸多难点,京津冀协同治理的任务依然艰巨。

京津冀协同治理雾霾的现状与意义

京津冀协同治理雾霾的行动已历时5年。在中央环保政策的重拳出击下,各地区、有关部门和单位在建立协作机制、出台配套政策、开展集中治理、强化专项执法、启动应急联动、动员群众参与等方面做了大量工作。改善能源结构,淘汰落后产能,改造重点行业,统筹“车、油、路”,推行区域联防联控,派出中央环保督察组,完善环境经济政策……各地迅速采取行动,为蓝天白云不再是奢侈品竭尽全力。从中国工程院2015年7月发布的《大气十条》中期评估报告来看,我国治理雾霾的成效显著。从衡量大气环境质量的主要指标——污染物年平均浓度和秋冬季节重污染天气持续天数及峰值浓度的监测数值来看,京津冀及周边地区大气污染程度2013年以来均呈逐年下降趋势。5年来,一度雾霾围城的京津冀地区空气质量得到改善。据生态环境部有关负责人介绍,今年1—4月京津冀区域优良天数比例平均为59.1%,同比提高2.2个百分点;PM2.5平均浓度69微克/立方米,同比下降18.8%。北京优良天数比例为64.7%,同比提高3.9个百分点;PM2.5平均浓度59微克/立方米,同比下降22.4%。尽管各项指标降幅明显,但目前的治理成效与人民群众的期望目标还有一定差距。

京津冀协同治理的短板

随着初期治霾措施的落实,雾霾治理的难点也逐一显现,下一阶段的治霾工作将更为艰巨。

机动车排放污染将成治霾最大障碍。从现行的治霾措施来看,能源燃料的节能降耗方面,一是通过大、中型企业的减产限排来实现,二是落实农村散煤燃烧的优质煤替代、煤改气、煤改电等措施。然而,从雾霾产生的另一个源头——机动车尾气排放来看,很难做减法。因为随着京津冀经济水平的不断提高,人均机动车保有量呈持续增长趋势。有数据显示,我国连续多年成为机动车产销第一大国,机动车已成为我国空气污染的重要来源。与此同时,市政交通通行能力增长有限。这预示着,继煤炭减量替代后,机动车尾气排放将成为未来雾霾治理的最大障碍。

财政补贴负担沉重。财政补贴是推进优质煤替代、煤改电、煤改气、可再生能源开发和利用,以及新能源汽车推广的重要保障。然而,随着符合补贴标准的对象范围不断扩大,财政的负担不断加重。北京、天津、廊坊、保定等地区将建立“禁煤区”,对地方政府而言,成本高、补贴重是制约“气代煤”“电代煤”的重要障碍。仅可再生能源光伏电站补贴一项,我国的补贴缺口已达550亿元。长此以往,将导致政府债务负担加重、补贴拖欠下降等不良问题。因此,单纯的补贴激励难以满足雾霾治理的长期需要。

污染企业在夹缝中新生。在环保部门简政放权改革中,一些建设项目环评审批流程趋向简化,环保部门在立项阶段的介入程度有所降低,审批不严带来的是先污染后治理的局面。即一些企业从运营开始就产生污染,而环保部门只能等到污染产生之后再进行环保执法。另外,部分地区缺乏制度的顶层设计,同类企业无序建立,导致产能过剩,产生了资源浪费和污染排放的加重。

跨部门联合执法空缺。在雾霾治理中,由于各部门职权划分的限制,环保执法能力受限,也在一定程度上阻碍了环保执法的效力。比如,对雾霾重要发生源之一建筑工地的扬尘污染,由于建筑工地施工划归工信部及其下属部门主管,环保部门对建筑工地的扬尘无法立即采取有效环保措施,需要多部门联合行动,环保执法力度大打折扣。而在某些区域,雾霾主要是由土石方施工产生的扬尘所致,工信部又没有专门的环保执法权限,这导致环保执法和监管存在漏洞。

政策建议

为了打好治理雾霾的攻坚战,有效控制雾霾,应针对逐渐出现的问题,不断完善顶层设计,为京津冀协同治理雾霾铲除障碍,推进京津冀协同发展。

从生产和流通环节严控机动车排放,精准化提高跨部门协作。由于机动车保有量增长在短期内不可逆,因此,控制机动车污染的方法就局限于从汽车生产侧严控汽车出厂标准,从油品的流通环节严控汽油和柴油品质。两个严控涉及不同的政府部门以及车、油生产价值链上的众多企业,因此,必须实现跨部门的联合与协调。虽然跨部门的协同之前已有先例,如2016年1月18日,环保部与工信部联合发布的全面实施《轻型汽车污染物排放限值及测量方法(中国第五阶段)》和《车用压燃式、气体燃料点燃式发动机与汽车排气污染物排放限值及测量方法(中国Ⅲ、Ⅳ、Ⅴ阶段)》中第五阶段排放标准(简称国五标准)要求。

然而,未来跨部门协同的程度仍有待于精准化提高。比如,现行的机动车车型目录,工信部和环保部各有一套标准体系,两套标准体系参考标准并不完全相同,并且存在交叉,这就导致了企业参照标准难统一。因此,针对机动车污染物排放,各职能部门须统一相关标准,并对相关政策进行必要解读,增强政府政策和标准的透明度和可理解程度。基于不同部门的利益与制衡性,若想实现跨部门或跨地区的协同,必须完善顶层设计,实现各部门利益和职权的协调与分配。

逐步引入市场机制,引导私有企业资金进入。雾霾的产生具有负外部性,政府下决心治理雾霾是扭转负外部性扩大的一剂猛药,但非长效药。细数我国当下治理雾霾的主要内容,优质煤替代、煤改电、煤改气、可再生能源发展、新能源汽车利用等,政府补贴是推动政策落实的重要保障。在部分地区,居民受限于狭隘的小我观念,甚至出现了补贴导向的“逆向选择”行为。在可再生能源投资方面,有诸多企业为了获得补贴而无序投资风能和光伏发电产业,结果加剧了“弃风”“弃光”现象。虽然针对补贴机制的设计,相关部门也在不断完善,但是经济投资的谋利动机滋生了部分政策漏洞的牟利群体,难以实现资源的最优配置。

因此,应着手设计合理的市场机制,有效引导企业的投资行为。当前的碳排放交易市场已经为解决大气污染的负外部性问题提供可资借鉴的经验。鉴于此,应当以公共资金投入为杠杆,撬动私有部门资金的进入。

环保部门参与企业准入审批环节,确保省时高效。为避免走先污染后治理或者边污染边治理的发展路线,应当从制度设计角度入手,让环保部门参与企业执照准入审批环节,严格企业准入的环境门槛,从源头上遏制不合规的污染企业的准入。对于环保部门介入审批环节所降低的审批效率的担忧,应当通过建立更加透明的审批机制来对环保部门审批流程进行约束,同时,依靠检测和监测技术的升级,不断提高审批的效率,保证环评审批省时高效。此外,还应当强化对环保部门审批的问责机制,对环保部门的审批效果进行监督问责。除审批环节以外,环保部门应当对各行业企业生命周期内的生产运行活动进行监管,将环保约束贯穿始终。

完善环境立法,加强跨部门环境执法。由于造成污染的行业不一,来源多样,且其管理又受限于各行政部门的职责划分,因此环保部门执法能力受限。在治理大气污染的问题上,仅仅依靠政府部门之间的协同很难保证治理效率。为此,一要完善环境立法,通过对环保标准、执法机构、执法体制等进行更完备的界定,为环保部门进行大气污染治理提供法律依据。二要加强环境执法的透明度和问责机制,环保部门执法的对象不应受到管理主体的职权划分限制,环境立法应当赋予环保部门针对一切环境污染物的执法权力。此外,为了加强环境执法,应考虑建立一支符合我国现状的“环境警察”队伍,赋予其在职责范围内,对环境污染行为实施制裁的权力,对企业破坏环境的违法行为采取强制措施,将对企业起到一定的威慑作用。

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