英国雾霾治理经验及启示

在执行方面,英国实行谁污染、谁治理的原则,由污染企业付费,专门的环保公司进行治理,杜绝了治理过程中企业玩弄手段的可能。在处罚方面,英国对污染企业处以重罚,不设置罚款的最高限额,提高企业的违法成本,对污染企业形成了强大的威慑作用

英国是世界上最早开展工业革命的国家,煤炭的广泛应用曾经导致了英国历史上最为严重的污染。19世纪末到20世纪中期,是英国雾霾最为严重的时期,英国伦敦每年平均有30至50天处于重度雾霾天气,被称为“雾都”。进入20世纪70年代以后,交通污染取代工业污染成为伦敦空气质量的首要威胁。英国在治理雾霾的几十年中积累了丰富经验,为我国治理雾霾提供了诸多有益启示。

英国雾霾治理的主要措施

完善立法,严格执法。英国非常注重通过完善立法来为治理空气污染提供保障。早在1843年,英国议会就通过了控制蒸汽机和炉灶排放烟尘的法案。工业社会后期,英国更加注重环境污染治理。1956年,英国通过世界上第一部空气污染防治法案《清洁空气法》。此后60年间,英国政府不断完善环境保护的相关法律法规,20世纪70年代出台了15部法律,20世纪80年代出台了24部法律,20世纪90年代出台了31部法律。在执行方面,英国实行谁污染、谁治理的原则,由污染企业付费,专门的环保公司进行治理,杜绝了治理过程中企业玩弄手段的可能。在处罚方面,英国对污染企业处以重罚,不设置罚款的最高限额,提高企业的违法成本,对污染企业形成了强大的威慑作用。

调整产业结构,推动能源消费结构转型。随着经济全球化的进程,制造业向发展中国家转移,英国进行全面产业结构调整,推动产业升级,着力发展高新技术产业、服务业和绿色经济产业。政府利用税收政策促进高能耗产业向低能耗产业升级,鼓励企业采用先进的清洁生产工艺和技术,并倡导在企业内部、企业之间、产业园区内构建废弃物循环利用的经济体系。政府通过减少对传统高能耗产业的补贴,控制钢铁、纺织等产业的发展规模,减少污染源。并且,加大对服务业的扶持力度。以补贴的方式积极推广新能源的使用,降低煤炭等污染物排放高的能源的使用比例。2011年,英国能源消费结构中煤炭、天然气、石油、电力比例调整为1.8:30.7:45:19.8。2012年,英国只有很少的领域维持经济增长,绿色产业是其中之一,并且绿色产业将创造40万个工作岗位。按照英国政府的计划,到2020年,可再生能源的能源供应比例提高到15%,积极发展风电等绿色能源,届时40%的电力将来自绿色能源。

合理规划城市布局,打造低碳城市。在城市环境承载力概念的基础上英国政府重新安排城市布局,用新城开发和公交发展疏导公众离开超大城市中心区,同时不计成本地保护城市中心区的自然环境。英国通过城市绿化,吸附空气中的悬浮颗粒物,降低城市出现雾霾的可能。2008年英国颁布《气候变化法案》,政府承诺到2020年将削减26%至32%的温室气体排放,到2050年实现温室气体排量降低60%,并建立了与立法绑定的政府“碳预算”五年计划。2007年,英国政府宣布将在全国建设10个生态镇,并对所有房屋节能程度进行“绿色评级”,以提高房屋能源利用率、减少排放。英国政府还要求从2016年开始,所有新建住宅都必须是“零排放”,且此类环保住宅将享受免缴印花税的政策优惠。

倡导绿色出行,鼓励公众参与。20世纪80年代,伦敦大气首要污染物由来自工业污染变为来自交通污染。为此,英国又采取了一系列措施来抑制交通污染,包括优先发展公共交通网络、抑制私车发展以及减少汽车尾气排放、整治交通拥堵等。自1856年伦敦首条地铁开建至今,伦敦地铁站的数目已经超过273个,总长达到400公里,且各地铁线均延伸至市郊,住在郊区的居民乘坐地铁出行非常方便。2003年2月,伦敦市政府规定,周一至周五早7点至晚6点半进入市中心20km范围内的机动车, 每天征收5英镑的“交通拥堵费”,而且私家车要加装尾气净化装置,此项收入将全部用于改善伦敦公交系统。此后,收费区域不断扩大,收费标准也提高到当前的8英镑。政府还公布了更为严厉的《交通2025》方案,计划在20年内,私家车流量减少9%,废气排放降低12%。同时,政府大力发展新能源汽车,倡导绿色交通,建立2.5万套电动车充电装置,购买电动汽车可以享受高额返利,并且免交汽车碳排放税,还享受免费停车。英国政府还计划建设12条自行车高速公路以鼓励自行车交通代替汽车出行。为了鼓励公众参与和监督,英国政府在空气状况发布方面也毫不避讳,各种空气监测信息均对外开放。

利用先进技术,注重协同治理。英国政府大力支持治理大气污染的先进技术。从2011年起,英国政府对街道使用一种钙基黏合剂治理空气污染,这种化学溶剂像“胶水”一样将悬浮污染颗粒“黏”起来,坠落地面,从而改善空气质量。根据目前的监测结果,使用这种技术的区域的微粒已经下降了14%,取得了良好的治霾效果。大气污染受自然条件影响,具有跨区域传输的特性,因而防治雾霾也必须区域合作,协同治理。英国地方政府通过实施大量的合作来开展对空气污染的整体治理,这种合作既包括地方政府部门之间的合作,也包括邻近地方政府之间的合作,还包括政府与社会团体的合作。

重视运用市场机制。强制性的法律法规是英国环境治理的根本手段,而经济手段则逐渐成为英国污染防治改革的前进方向。经济措施具有持续的刺激作用,通过环境成本内部化,使人们逐渐形成自愿减污的环境治理方式,降低治理成本。比如征收环境税、排污权交易等,这些措施可以达到降低治理成本,提高环境治理效率的目标;税收优惠,比如税收返还、加速折旧等措施,逐步从收入征税转向对环境有害行为征税。

对我国治霾的启示

建立、完善立法及相关配套法律法规,严格执法,并加大执法力度。我国政府应加紧将现存的以《大气污染防治法》为主的法律体系中的相关规定细化,出台具体的排放总量控制标准、污染物排放种类、限期治理制度等。建立完善、具体、可操作的法律法规,切实做到有法可依,依法执法。在处罚方面,我国在立法中应当体现加大惩罚力度的条款,对排污企业或行为形成威慑或抑制。

转变发展观念,推动能源消费结构转型升级。我国目前以工业为主的产业结构,工业废气排放构成了雾霾的主要污染源之一。2012年,我国工业排放的二氧化硫约为2117.63万吨,烟尘、粉尘为1235.77万吨。不但占用了大量治理资金,也使我国大气质量受到严重影响。英国产业结构与能源消费结构发展的历史告诉我们,高消耗、高污染、高排放的经济增长方式难以为继。政府应转变观念,跳出非永续发展模式。大力推进产业结构升级,大力发展服务业,增加服务业在GDP总量中的比重,同时鼓励创新,推动工业生产向价值链高端迈进,降低能耗。同时推进能源消费结构转型,鼓励清洁能源的发展与使用,促进我国能源消费结构向清洁型转变,降低污染排放量。

合理规划城市布局,妥善处理城镇化和工业化之间的关系。英国的“花园城市”“低碳城市”概念为我国城市布局提供了有益的借鉴。在城市环境承载力概念的基础上重新安排城市布局,用新城开发和疏导公众离开超大城市中心区,同时不计成本地保护城市中心区的自然环境。由“堵”的手段转变为“疏”的方式改变城市格局。英国的历史经验表明,在城镇化过程中还应考虑工业化可能造成的环境问题。因此,我国城镇化应当妥善处理城镇化和工业化之间的关系。政府应尽早干预、及时干预、合理干预,扩大政府的城市管理与公共服务功能,为环境把好关。此外,鉴于雾霾的跨界传输性,应当加强区域协同治理。比如,在缓解北京市空气污染的问题上,北京市政府可以协同整个京津冀地区,加强整体的环境污染整改措施。

完善民众参与机制,提高公众环保意识。政府有待建立更完善的民众参与机制,拓展民众参与治霾的渠道。建立环境公益诉讼制度,加大对环境污染和生态破坏的惩治力度,通过回应民众诉求,使公众得以在实践层面监督政府行为,强化公众参与成效。在树立环保意识方面,应当借鉴英国政府身体力行与鼓励市民参与的做法,在社会及学校等教育机构宣传环境保护的基本常识,鼓励市民参与,使绿色出行成为常态。

通过市场机制规范企业行为。英国政府通过市场机制来规范排污企业行为的做法,取得了良好的成效。它将企业排污的成本内部化,有效弥补了市场失灵的弊端。企业通过最大化自身的利益,最终做出了降低排放量、自愿减排的选择。长期来看,内部化排污成本的方式,促进了企业自主减排;而加强技术投入,改进生产技术,从而最终促进企业向低碳、环保的方向发展。因此,在我国治理雾霾的过程中,应当引入财政税收、完善碳交易市场等经济工具,通过市场进行治理,政府更侧重完善市场机制和监督企业行为的功能。这样不但能节省治理成本,还能形成治理雾霾的长效机制。

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