建立以市场化为核心的新型法律援助体系

为了满足法律援助数量增长、质量提升的需求,应建立以市场化为主导、行政化为保障、社会化为补充的法律援助多元协同的供给模式,最终实现“给群众触手可及的正义”之目标

我国法律援助的现状

法律援助是指国家保障经济困难公民和特殊案件当事人获得必要的无偿法律服务的法律制度。法律援助既是我国法治建设的重要内容和着力点,也是对整个社会特别是困难群体公平正义的重要保证。2014年《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确要求“完善法律援助制度,扩大援助范围,健全司法救助体系”,对法律援助提出了新的、更高的要求。

当前我国法律援助模式可概括为“政府责任、律师义务、社会参与”,具体体现为:经费来源上,主要依赖国家财政拨款;援助主体上,主要由法律援助机构的工作人员与社会律师、基层法律工作者相结合承办法律援助案件,以社会团体、民间组织为补充;机构设置上,由政府成立的专门法律援助机构负责受理、审查、批准法律援助申请以及实施监管。这种政府主导的法律援助模式解决了我国早期法律援助“从无到有”的难题,在资源有限的条件下起到了保障“底线正义”的积极作用。与此同时,这种模式面临的问题日益突出,亟待改革优化。

当前我国法律援助模式的主要问题

当前,我国法律援助的模式面临一些亟待解决的问题:财政经费投入有限,法律援助需求不断扩张,案件质量良莠不齐。行政化模式与法律服务市场的基本规律相冲突;社会领域有效参与不足。此外,法律援助组织结构不够科学,服务结构不尽合理。

法律援助供需矛盾突出、难以持续。我国法律援助经费主要来自财政拨款,财政拨款占比常年在90%以上,最高年份可达99%。随着法治建设的发展和国民法律意识的提升,我国司法诉讼总量和法律援助需求不断增加。存量方面:我国法律援助需求存量巨大且增长迅速,近十年来,全国办理的法律援助案件由16万件增长至124万余件,年均增长率为20.06%。增量方面:2015年出台的《关于完善法律援助制度的意见》将“不断扩大法律援助范围”作为未来发展的主要目标,“法律援助”的潜在需求将进一步集中释放。我国法律援助的供需矛盾始终存在,短期内更加突出,此模式难以为继。

此外,法律服务市场本身的逐利性也决定了律师无偿法律援助服务的不可持续性。研究发现,法律援助案件量的增长与经费投入的增长高度正相关。在未来法律援助经费增长受限而法律援助需求进一步扩大的情况下,法律援助的供需矛盾将会进一步加剧。

“行政化”和“强制免费”导致法律援助质量较低。法律援助的责任主体是国家,是政府为弱势群体提供的一种公共产品和服务,理应通过正当渠道与合法手段向低收入者提供。尽管通过法律等强制手段可以要求律师“履行法律援助义务”,却无力保证服务的效果。当前的“办案补贴”仅勉强覆盖律师办案的直接物质开支而未能对律师专门知识和专业技能予以补偿,律师在无偿提供法律援助。实践表明,“强制免费”导致我国法律援助质量低下。律师承担强制的法律服务义务有其历史合理性,是法律服务资源稀缺、政府财力吃紧的情况下的必要选择,但与今天的社会环境和法律实践已不适应。

首先,法律援助的组织结构不科学。政府职能不明确造成行政效率低、经费使用效率低,社会参与度低。政府一方面承担了法律援助的组织、管理、监督等行政职能,另一方面又直接提供了总量20%左右的法律援助。这种“裁判员”兼“运动员”的双重身份损害了监管的权威。提供援助部门的工资福利外加办案补贴则构成了对社会律师提供免费的法律援助的不公平对待。发达国家法律援助经费绝大部分都用于办案,如英国2000—2001 年度法律援助中95%用于律师办案,而我国2003—2013年仅有25%—36%的经费用于办案。此结构还导致了较低的社会参与度,绝大多数的法律援助案件由社会律师和基层法律服务工作者办结,而社会组织人员和志愿者办案比例仅为5%左右,几乎可以忽略;法律援助的社会组织生存发展艰难,对法律援助的贡献十分有限,法律援助的社会参与度很低。

其次,法律援助的服务结构不合理。当前服务的主要内容包括法律咨询和民事、行政、刑事案件代理。在经费普遍短缺的情况下,英美等国都将“好钢用在刀刃上”,控制甚至缩小民事法律援助而优先确保刑事案件的犯罪嫌疑人、被告人获得援助。我国法律援助民事案件占绝大多数而刑事案件比例较低,刑事案件法律援助由2004年的41.33%持续降至2012 年的13.08%;而民事案件则由2004年的56.96%持续升至2012 年的86.38%。2003—2014年,刑事法律援助案件数平均仅占全国法院一审审结刑事案件数的15.9%,将近70%的犯罪嫌疑人、被告人无法获得律师辩护。笔者认为,刑事诉讼关涉公民人身自由、生命权等基本宪法权利,刑事法律援助是最低限度和最重要的法律援助,应优先予以保证,力求100%覆盖。

构建市场主导、多元协同的法律援助新模式

依法治国的全面推进对法律援助制度提出了新的更高要求,对法律援助模式进行改革势在必行。

明确责任主体,厘清责任归属。法律援助首先应从政府责任向国家责任转变。法律援助不仅是政府提供的一项公共服务,更是我国法治体系和国家治理体系的重要组成。作为“政府责任”则法律位格偏低,法律援助应由国家统一立法,由政府作为法律的执行者具体负责其实施和监管。具有历史合理性的强制律师等法律服务者提供免费法律援助这一模式已经不适应国家治理能力现代化的要求。

实现法律援助以市场为主导的多元供给。为了满足法律援助数量增长、质量提升的需求,应建立以市场化为主导、行政化为保障、社会化为补充的法律援助多元协同的供给模式,最终实现“给群众触手可及的正义”之目标。

探索法律援助的市场化运作。市场化应建立在作为服务购买者的政府和作为服务提供者的律师、律所交易双方地位平等的基础上。在将“法律援助”明确为“国家责任”、将律师与特定数量的法律援助案件相剥离后,市场化机制才可能建立。当前的“政府购买法律援助”,仍是行政主导、服务者提供无偿法律服务的“定额补贴”,而非真正的市场化。需进一步推动合同招标等公共服务市场化的方式在法律援助领域的应用,缩小法律援助案件补贴与市场价格之间的差距,使律师获得办理援助案件的内在激励,辅以行业协会或其他第三方的质量监督机制。应当通过政府购买服务的方式,使律师事务所和律师作为市场主体通过公平竞争,有序参与到法律援助中来。市场化既可有效提高法律援助案件质量,也有助于提升资金使用效率,扩大服务总量。

确保法律援助的行政化保障。我国幅员辽阔,各地区法律市场发育程度不一。作为兜底,在市场失灵的特定地区和领域实施法律援助行政化保障具有现实必要性。第一,有助于实现法律援助的区域间平衡发展。对暂不具备法律援助市场化条件的区域,通过政策和资金的倾斜、行政力量的推动来确保欠发达地区法律援助的兜底。第二,可以优化法律援助结构。目前法律援助对刑事司法的保障力度不够,宜对案件进行分层细化、制定不同的援助策略并对刑事援助强化激励,经费上优先保障刑事法律援助。第三,还可考虑“公设辩护人”制度。对刑事案件多发、不具备市场化条件的地区以及重罪、复杂案件,可引入“公设辩护人”,将其纳入国家公务员序列并享受相应待遇,专职从事统一指派的刑事法律援助工作,发挥其稳定、高效、专业的优势。应当注意的是,行政化保障最终应以“市场化运作”为其长远目标。

争取法律援助的社会化补充。社会法律援助力量可以在政府力不从心、市场不愿涉足的领域发挥独特作用。其一,社会化法律援助要与政府法律援助合理分工,优势互补。具体而言,社会组织可以向法律援助的外围业务拓展。政府可将法律援助宣传、代拟法律文书等非核心业务剥离给社会组织。社会组织与特定人群联系紧密,在法律宣传、当事人安抚等方面具有优势,可使扶助更见实效。其二,社会组织可以实现法律援助的专门化、精品化。社会组织的法律援助应当加强专业化服务,寻求服务重点,尝试专业攻关,形成核心竞争优势,从而构成我国法律援助体系的有益补充。

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