深入“解剖麻雀” 深化“三位一体” 用好市场“无形的手”

佛山经济实现长达近40年的高速增长,依靠的是改革开放所创造的公平参与的历史机遇,依靠的是发挥市场合理配置资源的竞争机制和更好发挥地方政府的作用,依靠的是民营企业、外资企业和国有企业混合所有制协同发展的成长活力,由此形成的“佛山特色”,正是最具有“中国特色”社会主义市场经济的样板和缩影

改革开放40年来,我国在艰难曲折中探索复兴之路。我们推动高质量发展,政府、市场和社会各自扮演着什么角色?通向未来之路,政府、市场和社会将会形成怎样的“三位一体”关系?这些问题值得总结和前瞻。笔者试图按照路径依赖的方式解剖佛山实践,探究如何引入开放的外部压力,用好市场“无形的手”、政府“有形的手”、社会“和谐的手”,形成协同发力的合力,是一条值得借鉴的重要的发展经验。

佛山高速增长阶段的“三位一体”

改革开放的第一个阶段是高速增长时期,GDP和人均GDP及增速是衡量一地经济发展业绩的重要指标。2016年,佛山市GDP达到8630亿元,在广东省仅低于广州市和深圳市。在同类型城市中,佛山仅低于青岛、苏州、无锡。其中青岛、宁波是副省级的计划单列市,苏州和无锡是我国重点发展基础最好的城市。按人均GDP比较,佛山达到11.56万元,高于副省级城市的宁波和青岛,仅低于苏州和无锡。按工业总产值比较,佛山仅低于苏州,高于宁波、青岛、无锡。按工业增加值占GDP的比重比较,佛山则是同类城市中最高的。按驰名品牌比较,佛山则名列第一。这说明,佛山是一个传统的工业城市。在工业化发展阶段,佛山的发展业绩在全国同类城市中是出类拔萃的。佛山不是省会城市或副省级城市,如果按财政收入相比,佛山在全国城市中并不具有明显优势;佛山不是经济特区、自由贸易试验区或其他特殊功能的新区,很少有优惠政策和特殊政策的支持;佛山不是国家科技政策、产业政策或竞争政策重点扶持的地区,很少有国家重大投资项目、重大科技攻关项目或战略性新兴产业布局。佛山经济实现长达近40年的高速增长,依靠的是改革开放所创造的公平参与的历史机遇,依靠的是发挥市场合理配置资源的竞争机制和更好发挥地方政府的作用,依靠的是民营企业、外资企业和国有企业混合所有制协同发展的成长活力,由此形成的“佛山特色”,正是最具有“中国特色”社会主义市场经济的样板和缩影。

改革开放以来,佛山同全国一样,面临的重要问题是如何确定政府与提供社会服务的非政府组织和社会组织,以及市场(和企业)之间的功能边界。在经济体制处于转型阶段,政府要推动改革开放和经济发展,很容易产生“越位”,同时在提供公共物品和市场监管方面“缺位”。如国有经济部门和事业单位占有过多资源且供给低效;社会、交通、信息和能源基础设施等供给不足;中央与各级地方政府之间的公共物品供给边界有待明确。市场机制的形成和发展不仅存在“缺位”,在公共物品、准公共物品领域也存在“越位”,如电力、电信、网络等基础设施领域,教育、科研、扶贫、公交等公共行业。社会组织的发展滞后,社会协调机制尚未建立,社会服务中介组织在准公共物品领域也存在着“缺位”,迫使政府过度进入许多本属于准公共物品的领域。

笔者在研究中发现,佛山采取了一种政府、市场共同推进的改革战略。市场机制就像一个生态系统,从农贸市场、商品市场、要素市场、金融市场到衍生品市场,呈现出从初级到高级的逐步演进过程。改革开放初期,政府采用放权、减税、让利的方式培育市场经济因素和市场环境。

首先是简政放权。佛山南海区在20世纪80年代初就明确提出“三大产业齐发展(农业、工业、商业),六个轮子一起转[县、公社、村(大队)、生产队、个体、联合体企业]”的经济发展战略,放手发展民营经济。到90年代初,民营经济实现总收入超过40亿元,与国有经济、集体经济“三分天下有其一”。随着民营经济比重增长,佛山市政府不再直接干预市场和企业经营,实行政企分开,为企业创造更好的市场环境,提供更多的公共服务,形成市场监管的工作重心。

其次是向基层下沉权力。佛山市、区、镇(街)三级行政管理层级,权力越下沉,决策越分散,活力越充分。佛山市政府不恋权,把经济管理角色交给区、镇(街),减少政府层级的干预、提升行政效率。第一步是把政府管理经济的权力下沉到区,如顺德区作为试点,推行区级党政大部制改革。第二步是下沉到镇。如佛山市顺德区容桂街道、南海区狮山镇进行的简政强镇事权改革试点。在项目投资核准、生产经营许可、社会事业准入等重点领域,佛山扩大简政放权力度,累计取消和调整行政审批和社会服务事项969项,其中有574项涉及市场经营行为和社会组织。不断优化的政务服务环境,得到了市场的认可。

再次是向社会简政放权。一方面,逐步建立和完善农村基础民主自治制度,另一方面,一些政府职能向社会组织转移。佛山编制和发布了广东省第一份事业单位公共服务清单,涵盖公共卫生、文化、教育、养老等19个公共服务领域。佛山已建立市、区、镇(街道)、村(社区)四级公共服务站点 700 多个,搭建起厅(763 个实体大厅)、网(网上办事大厅)、端(849 台自助终端)、线(12345 统一平台) 四类政务服务体系。市、区、镇(街)三级网上办事大厅全部联网同步,禅城、南海等区已率先全面实现区、镇(街道)、村(居)一站式行政业务在线办理,形成15分钟便民行政服务圈,70%的行政审批和社会服务事项可以在镇街终审,接近80%社会服务事项可在社区办理。

“三位一体”的佛山经验

政府提供市场运作需要的产权基础设施,包括界定与注册产权、提供产权交易平台、保护产权、化解产权纠纷、监管金融市场及提供宏观经济管理等制度。于是,政府与市场的关系就不再是“多一点政府还是多一点市场”的问题,而是政府如何提供支撑市场发展秩序的制度框架。在快速发展的新兴经济体中,了解政府和市场的互动以及这种互动如何演进对企业决策者和政策决策者都非常重要。

经验之一:用好“开放压力之手”,实现工业化转型升级。佛山的侨乡传统和毗邻香港的区位优势促进了本地外向型经济的发展,并在此基础上发展出内生性的自主生产体系。佛山工业化、市场化和国际化的第一桶金,是从“三来一补”起步的,即从来料加工装配及补偿贸易方式,逐步升级到“三资”(独资、合资及合作经营)企业进料加工,其中港商及海外华人资本率先来中国大陆投资,带来了当时最短缺的外汇、资本、管理经验和商业网络联系。当佛山从代工、嵌入国际工序分工体系获得第一桶金,获得了市场经济初始启蒙教育后,就开始转向乡镇企业、民营企业独资为主的加工贸易或一般贸易生产链。通过港澳市场和服务中介获得境外订单、通过引进境外先进设备和技术、外聘国有企业的“星期六工程师”学会为市场经济组织生产,发展非国有经济、非外资经济的集体经济并转制成民营经济的佛山模式。在这个阶段,佛山和东莞选择了不同的发展路径。东莞继续沿着“三来一补”的发展路径,发展加工贸易和外资经济;佛山则转向民营自主创业,发展以混合经济、自主设计、自主生产、自主营销为主,以及门类相对齐全、产业价值链条基本完整、以劳动密集型为主的轻加工制造业。随着佛山要素成本快速上升,招工难、留住工人难矛盾突出,污染防治环保压力与日俱增。佛山加快了对标德国和欧洲的开放合作进程,通过跨国并购、招商引资、引智引技、国际合作等方式,大力发展智能制造装备、节能环保、新能源、汽车等新兴产业和人才密集型的现代工业服务业、生产性服务业。可见,佛山通过发展对外贸易、招商引资和国际合作,在本地计划经济与国际市场经济之间搭建了一座桥;通过扩大开放,引入外来体制机制,在本地传统体制和国际先进体制之间建立了一个机会窗口,创造了良好的市场环境,提高了营商环境效率和便利化。

经验之二:用好“政府有形之手”,创造良好营商环境。改革开放以来,佛山通过把政府的财权事权下沉到区,再下沉到最基层的村镇,把资源配置和经济决策权分散到乡镇企业和个人,把政府有形的手、市场无形的手、企业创业的手和外来竞争压力的手结合在一起,推动市场经济内生性增长因素的萌芽不断成长、转型和发展。随着佛山经济的发展,市场又反过来推动行政体制改革。政府与市场不断演进的互补互促是佛山模式的精髓。从5个强区到33个专业强镇,再到成千上万的民营企业、乡镇企业和个体经济,佛山走出了一条政府简政放权、高度分权、空间集聚、产业集群、精细分工、价值链合作的市域经济、县域经济、镇域经济发展道路。1980—2012年,佛山市级财政收入占佛山财政总收入比重从34%降到14%。1998年起,顺德区和南海区财政收入都高于市本级;2009年起,禅城区财政收入开始超过市本级;2011年三水区财政收入也接近市本级。2010—2012年顺德区的四街六镇中,容桂、乐从、北滘三镇街财政收入入库数占全区比重都超过40%,财力进一步下沉到镇街。同样,佛山市政府“放水养鱼”,对企业减税、多予、少取,鼓励内生性市场因素快速发展。没有这些简政放权、藏富于民、放水养鱼的政策,就不会有美的、格兰仕、万家乐等一大批著名民营企业的集体崛起。

经验之三:发挥市场在资源配置中的决定性作用,培育内生性增长因素。在引入外来竞争压力的情况下,佛山各级政府积极引导鼓励企业差异化发展,形成了“一镇一业,一村一品”的专业镇,并且不同村镇之间进行合作形成了跨地域的产业链,提升了佛山作为制造业城市的实力,形成了满足国内需求为主、国际需求为辅的市场结构。目前,全国制造业的民营经济比重高达61.2%。2012年,佛山民营经济增加值4088.48亿元,占全市生产总值的60.9%。内生性经济发展模式使得佛山经济充满活力并抵御了国际金融危机的冲击和考验。

经验之四:用好社会和谐之手,创造社会治理优势。佛山在全市推广南海“政经分离”、顺德“政社分离”模式,推进农村基层管理体制改革,建立农村基层管理协同共治机制和经济发展利益共享机制,完善农村基层民主制度。佛山市南海区“政经分离”被写入中共中央办公厅、国务院办公厅出台的《深化农村改革综合性实施方案》。2011年后,全区涉三资管理类的信访率和上访量直线下降。农村的管理水平上了一个台阶。“政经分离”之后,赋予集体经济组织独立法人资格,让集体经济从体制上完成“松绑”,获得自主经营权。全区村集体企业在银行的存款2011年为71亿元,2016年达到130亿元,差不多翻番。村民最关心的是钱袋子。截至2016年,全区农村集体资产总额年增长速度约为8.5%,股东的人均分红年均增长14.87%。2011年社员人均分红3721元,2016年达到5346元。农民的钱袋子鼓起来了。每个村都建立了行政服务中心,村民办事不用再跑镇里和区里了。政府投入大量资金搞人居环境建设,村民的生活环境得到了质的提升,群众的幸福感提高了。调查显示,村民对“政经分离”的满意度和村两委干部的认可度从2011年的70%提到了2014年的90%。

经验之五:注重基础设施建设,以创新思维创造基础设施融资模式。在经济比较困难的时期,佛山开创了利用外资建设高速公路等交通基础设施项目的全国第一。在财力比较雄厚时期,佛山进一步完善了能源和交通基础设施建设。此后政府大力发展社会事业,如社会保障等,进一步为市场的运转提供良好支撑与外部软环境。2002年后,佛山养老保险、医疗卫生、义务教育、职业培训等公共服务在政府支出中所占比重逐步提升。同时,佛山尝试将外来务工人员纳入本地各种社会保障体系,推动同城发展、同城生活、同城便利、同享成果。2011年教育、社会保障和就业、医疗卫生等三项支出占佛山一般预算支出比重达到33.6%。佛山的外来人口达到50%以上,外来就业达到三分之二。但是,管理权限的让渡,也在一定程度上弱化了政府统筹协调大型基础设施建设项目的能力。城市规划事权的过度下放,弱化了市级政府对资源配置和空间布局优化统筹的力度,这也是值得反思的。其核心问题是,在社会主义市场经济环境下,政府职能的定位如何明确,政府与市场的界限如何划分,佛山仍需继续努力探索。

“三位一体”的佛山实践

重视五年规划协调政府、市场和社会关系的作用。各级政府定期编制经济和社会发展五年规划(计划),以及相应的年度计划是我国经济社会发展的重要特征。改革开放之后,五年规划与市场经济已成为相互统筹协调的互补机制,规划发挥的是经济社会发展的“引领”作用。规划的功能是预测和引导市场而非取代市场,规划的性质是“宏观性、战略性和政策性”。随着地方自主权的扩大,佛山市五年规划呈现出“本地化”和“产业化”特征,成为佛山发挥地方自主权的重要工具。在地方之间的竞争中,五年规划成为一个重要的工作抓手。在编制规划过程中,“政府—社会”关系得以调整,佛山从单纯的政府部门编制规划转变为开门编制规划,在规划中吸纳社会各界的意见。

从佛山财政变迁看政府、市场和社会之间关系的变革。首先,财政包干制时代的减税对培育佛山市场经济因素起到至关重要的作用。财政包干制下,地方政府在税收方面获得了较大的自由裁量权,使其有能力通过减免税“放水养鱼”,鼓励民营经济发展。从财政包干制延续至今的财力下沉,对于佛山处理市、区、镇街三级政府关系,培育佛山市场经济因素亦起到重要的作用。其次,分税制时代,全国税制规范化,佛山不可能再通过自由裁量的减免税支持企业发展,但财力下沉成为佛山财政支持市场经济因素发育的重要手段。财政大力支持基础设施建设,为当地经济发展准备了良好的硬件和软件条件。逐步加大财政对公共服务的支出力度,使政府职能逐步适应现代市场经济的要求。再次,佛山基础设施建设基本依靠土地收入。佛山市、区县和镇街三级政府都利用融资平台筹集资金。佛山预算管理增强透明化、规范化和民主化的过程,正反映了佛山市政府与市场的关系迈向现代市场经济和法治社会的过程。佛山预算管理制度逐步走向透明化,顺德参与式预算试点体现了财政更加民主化的特征。

土地制度变迁折射政府和市场角色的变换。20世纪80年代后期,佛山开始对外来企业使用农村的宅基地收取使用费,1992年国有土地有偿使用的规定颁布,这种做法开始推广。佛山南海区主动尝试将集体财产和土地折算成股份,确保土地依然为集体所有,而拥有这些土地的农民也可长期分享工业化和城市化的受益。佛山率先推动集体建设用地的流转。1998年新修订的《土地管理法》明确限制农村集体非农建设用地入市,致使出现了同地不同权、同地不同价等问题,集体建设用地目前成为阻碍当地经济转型升级的障碍之一。2007年6月佛山下发了《关于加快推进旧城镇旧厂房旧村居改造的决定及三个相关指导意见》,开始进行“三旧”改造,它或许是农村集体建设用地由资产变为资本的重要手段,是农村集体建设用地卸下历史包袱轻装上阵的重要方式,也是农村集体建设用地市场与城镇国有建设用地市场接轨的重要途径。佛山在严格执行国家土地征用政策的同时,也在现有法律法规的框架内对征地补偿、征地安置等方面进行了创新。2001年,佛山市积极争取国土资源部土地征用制度改革试点,就补偿标准、征地程序、征地安置方式等内容进行改革。

积极应对电荒,推动电力改革。电力是城市基础设施的重要领域。广东是中国经济第一大省、第一用电大省、最大的缺电省份,不仅电网实际最大电力缺口居全国第一,而且全年每个月都存在错峰用电管制。电荒已经成为广东经济社会生活中的一种常态。佛山一次能源资源匮乏、地处珠江三角洲城市群核心,电源空心化也在所难免。对此,佛山采取多家办电、集资购电、合资筹建电厂,最终实现了“敞开用电”。首先,佛山继续加强政企合作、提高电网规划水平、保障供电安全质量、加强电力需求管理、扶持地方能源企业。其次,改革开放以来,佛山从开发公司、电建集团到佛山公用,在自组企业探索新路上始终走在其他城市的前面。未来电力产业发展,核心还在于全面提升电力产业价值,即通过为社会奉献更大的价值,最终实现产业自身的持续健康发展并完成对于电荒的根治。

深化水资源管理体制改革。首先,城镇供水和污水的审批权下放,即将建设城镇供水厂和污水处理厂的审批权下放到区级主管部门,后又下放到镇级相关部门;将城镇供水价格和污水处理费审批权下放到区级价格主管部门。其次,大力拓展融资渠道,使城镇供水和污水处理项目获得生机和活力。突出表现在采用基础设施特许权(BOT或BT)融资模式。一方面,较好地利用社会资源和力量,建设和完善城市基础设施;另一方面,可以在项目的准入环节引入竞争机制,有利于提高项目的管理水平和资金使用效率。再次,管理权下放和整合区域供水价格。佛山人均水资源占有量是全省的六分之一,再加上过境水,理论上佛山应该是个不缺少水资源的城市。但是,这些年的工业化使佛山水源质量总体下降明显,部分河段受到严重污染而失去了利用价值,水质性缺水范围不断扩大。因此,在水资源的利用和管理上,政府的作为和角色就成为关键。佛山的切入点是水价审批权下放、污水排水管网的基础设施建设以及环境和污染治理政策的制定。

强化交通基础设施建设。目前,佛山基本形成了水路、公路、铁路、城市轨道交通和民航等组成的高质量的综合交通基础设施网络,基本适应了地区国民经济和社会发展的需求。20世纪80年代初,佛山利用作为侨乡的优势,引进港澳资金参与公路建设,在国内率先尝试“贷款修路,收费还贷”,由此拉开了广东和全国利用收费公路筹措公路发展资金的序幕。三茂铁路在全国首创“自筹资金、自行建路、自主经营、自我还贷、自我发展”的“五自一体”机制,是我国铁路建设发展史上的一项创举。佛山一环作为我国最长的免费高速公路,既整体提升了佛山路网的通行能力和服务水平,又便于沿线的土地开发和经济发展,还大大加强了佛山各区之间以及各区同佛山中心城区的联系。广佛线由广州市政府和佛山市政府分别以51%和49%的比例出资建设,省政府提供一定的补贴,其建成对广佛同城化起到了积极作用。佛山等9市实行年票互通制促进了珠三角区域经济发展。佛山新城东平综合交通枢纽将城市土地利用、轨道交通建设投融资机制和土地储备机制相结合,以交通引导城市土地利用,成为超越交通功能的“城市综合开发”,从而解决了交通建设公益性与经营性之间的平衡问题。

深化医疗卫生体制改革。从政府、市场和社会的角度来看佛山医疗改革的变化,可以看到两个截然相反的发展阶段:第一阶段是引入市场原则,医疗卫生机构民营化;第二阶段强调医疗服务的公益性,政府高价回购医院、增强公营的重要性。2000年,佛山开始反思医院市场化的做法,重新规范医院体系的建设,回归医疗卫生服务的公益性。2009年,我国新一轮医改开始,根据国家保基本、强基层、建机制的基本思路,佛山市在基本药物制度、公立医院运行体制、民营非营利性医院建设、基层医疗服务和公共卫生投入、医疗保险制度整合等方面都进行了各种尝试,也面临着财政投入、人才培养以及界定医疗卫生服务公益性等有待解决的具体问题。

职业教育中政府与市场的作用。改革开放后,随着乡镇企业的崛起,佛山的职业教育经历了“自发产生,百花齐放,镇街主导”的起步期(1979—1992年);“区级统筹,职技一体,集约办学,资源共享”的转型期(1993—1997年);在一些地方职业教育大滑坡的时候,佛山职教进入了“体系完善”的华丽转身期(1998—2002年);“一镇一校,一校一品,优质均衡”的经济社会互动的均衡发展期(2003—2010年);以及目前的“政企校合作机制的创新阶段”(2010年至今)。佛山的职业教育以服务本地产业为主,民办和社会力量随人才需求纷纷进入职业教育中来,这种无序进入造成了职业教育的低效率。佛山针对与实体产业结合不足的问题,加快了产学联盟和产教结合的步伐;同时,针对政府干预过多和公平性不足的问题,提出大服务、小政府的理念。但重心仍放在扩大规模、提高质量、建立学生资助体系等方面,而对办学内涵和现代职业教育体系依然重视不够,与产业和实体经济的对接也存在不足。

正确处理就业与劳动关系。佛山劳动力市场的形成源于两股力量:一是随着农村家庭联产承包责任制的推行,农村大量富余劳动力需要转移就业。同时,乡镇企业发展迅速,对农村劳动力产生巨大需求,进而实现就近就地转移就业。二是珠三角等东部沿海地区率先起步,劳动力需求旺盛,中西部农村富余劳动力开始跨区域异地转移就业,陆续进入佛山劳动力市场。佛山对于外来农民工就业政策先后经历了允许、控制和规范、引导与促进三个阶段。而政府的角色也经历了“包办者”、“主导者”(介绍就业和自谋职业相结合)、“援助者”(再就业工程等),以及2002年以来的“服务者”(服务内容扩大,服务层次深入基层)。20世纪90年代大批外来农民工到佛山就业,劳动用工不规范的现象开始增加,劳动争议案件增多。2002年,佛山积极推行工资集体协商制度和建立劳动关系三方协商制度。目前,佛山市劳动力供给和需求变化正在加重结构性失衡,劳动关系纠纷主要集中在劳动密集型和外向型企业,集中在没有技能的普通农民工。就业难与“招工难”并存,对政府实施就业优先战略提出了更高要求。

官方微信
www.davisjs.com,www.caucmba.com,www.yiwei3761.com,www.hnrtsy.com,www.zj-abc.com,www.dgqygg.com,www.178mb.com,www.ddwebin.com,www.yunjkj.cn,www.tuangt.com
友情链接:hg0088备用网址