推进“放管服”改革构建高效有序的住宅专项维修资金管理体系

随着住宅物业的老化和业主权利意识的觉醒,老旧小区共用部位、共用设施设备的维修需求与日俱增,与此同时,维修资金的业务实践也不能完全适应《办法》设计的管理模式,这使得维修资金管理面临诸多问题。具体表现在交存续筹难、使用支取难、增值渠道单一、管理秩序混乱等方面。因此,完善维修资金管理制度体系,扎实推进维修资金领域“放管服”改革,是充分发挥维修资金保障业主居住安全的重要基础

2008年2月,《住宅专项维修资金管理办法》 (以下称《办法》)正式实施。十年来,住宅专项维修资金管理(以下称维修资金)得到了长足的发展,各地维修资金管理部门按照“专户存储、专款专用、所有权人决策、政府监督的原则”,不断优化调整管理方式,创新服务手段,一定程度上实现了《办法》保障业主居住安全的政策目标。但是,随着住宅物业的老化和业主权利意识的觉醒,老旧小区共用部位、共用设施设备的维修需求与日俱增,与此同时,维修资金的业务实践也不能完全适应《办法》设计的管理模式,这使得维修资金管理面临诸多问题。具体表现在交存续筹难、使用支取难、增值渠道单一、管理秩序混乱等方面。因此,完善维修资金管理制度体系,扎实推进维修资金领域“放管服”改革,是充分发挥维修资金保障业主居住安全的重要基础。

维修资金管理面临的问题

《办法》按照物权法关于业主自治的要求,规定了业主大会成立后,由业主大会自行管理维修资金,但对业主大会成立前,主管部门代管的职责规定不够具体。而实践中,各地业主大会成立的情况普遍不理想,业主大会的管理作用也未得到广泛认可,使得建设(房地产)主管部门代管成为维修资金管理的主要模式。《办法》的设计与工作实践的脱节,导致了维修资金管理中的诸多问题。

制度层面的问题。一是《办法》对代管机构的职责规定不明确,对交存主体的交存义务约束力较弱,导致维修资金交存管理相对困难。一方面,《办法》没有明确代管机构催交的职责。165号令规定了不交存维修资金的不予办理入住手续,但并未赋予代管机构追交的权力。实践中,大量的存量住房在165号令出台前已经入住,此规定对于旧住房的管理已流于形式。这导致部分地区老旧小区的维修资金交存情况不够理想。另一方面,《办法》没有明确交存义务的强制措施。《办法》规定商品房的业主、公有住房的售房单位和业主,均有交存维修资金的义务,但对不履行交存义务的当事人,《办法》没有规定相应的强制措施。实践中,商品房的维修资金交存义务主体单一,交存管理相对容易。公有住房有售房单位和业主两个交存义务主体,在售房单位售房时,部分业主交存的维修资金与购房款一并交纳,全部纳入售房款管理,有的售房单位在出售公有住房时,因单位效益较差,并未按照规定提取维修资金,这种情况各地区都不同程度的存在,导致维修资金交存难。

二是缺乏维修资金续交的指导性意见。《办法》规定“业主分户账维修资金余额不足首期交存额30%的,应当及时续交。成立业主大会的,续交方案由业主大会决定。未成立业主大会的,续交的具体管理办法由直辖市、市、县人民政府建设(房地产)主管部门会同同级财政部门制定”。随着时间的推移、房龄的增长,很多城市的老旧小区维修资金使用较多,已经达到续交的条件,但是,由于没有维修资金续交的指导意见,导致这些城市维修资金续交工作进展缓慢。同时,由于管理主体对业主续交维修资金没有刚性约束,增加了维修资金续交的难度。此外,165号令并未明确续交的义务主体不包括公有住房售房单位,使得公有住房的业主存在一定的依赖心理,希望由售房单位代替业主续交维修资金。

三是应急使用情形没有明确界定。《办法》规定发生危及房屋安全等紧急情况,可以启动紧急维修的程序,免去双2/3的业主签字环节。这种规定解决紧急情况下维修资金使用的效率问题,但是这种解决使用效率的手段,是以牺牲业主的决策权为前提的,因此,应由有权主管部门作出严格限定,以确保资金使用效率与资金安全的平衡。

四是公有住房维修资金使用决策中,未体现售房单位作为所有权主体的决策权利,成为165号令的一个瑕疵。

五是内部核算体系不完善。《办法》规定维修资金的财务管理和会计核算应当执行财政部有关规定,但财政部门一直未对维修资金的财务管理和会计核算制定相应的指导意见,主管部门对维修资金的会计科目设置、核算体系不统一。

管理层面的问题。一是缺乏操作性强的维修资金使用支取实施细则。在资金使用支取过程中,主管部门代管属于第三方管理,既要保障业主资金安全,又要保障资金使用效率。一方面,为了保证资金的使用方向,避免资金浪费,主管部门对维修资金的使用支取进行了严格的限制与审查,在一定程度上影响了资金的使用效率,使得共用部位、共用设施设备不能得到及时维修。另一方面,为了使共用部位、共用设施设备尽快得到维修,主管部门可能会设置较为宽松的使用流程,使得资金被浪费、甚至大大增加了被不法侵占的风险。

二是专户管理银行选用的规定不太符合实际要求。《办法》规定了主管部门应当委托所在地一家商业银行,作为本行政区域内维修资金的专户管理银行。实际工作中,一家专户管理银行往往形成事实上的业务垄断,导致专户管理银行效率低下。因此,大部分地方都适度引入竞争机制,选择委托2家以上商业银行作为专户管理银行。对此,有关部门应该就此问题予以明确,以便地方管理部门及时整改,节约地方审计资源。

三是管理经费来源不明确。虽然《办法》规定建设(房地产)主管部门代管,但具体管理机构情况不一,管理经费的来源渠道不一。按照《办法》规定,维修资金增值收益应当转入本金滚存使用。而部分城市维修资金主管部门为独立的事业法人,其经费来源没有法定渠道,从增值收益中列支管理经费的做法面临着巨大的审计压力。

四是共用部位、共用设施、设备的经营收益难以按规定补充入维修资金。按照《办法》规定,共用部位、共用设施设备的经营收益应当作为维修资金的补充,而实践工作中,相关的经营收益多数被物业服务企业所占用。

审计监督的问题。业主作为个体行使对建设(房地产)主管部门的监督权利,本身属于以弱搏强,监督成效不明显。业主大会作为非常设的业主自治组织,更不具有监督管理机构的能力。业主委员会则可能与维修资金使用申请人勾结,或者直接就是申请使用的主体,使得监督更为困难。在此背景下,行政审计监督的作用就尤为重要。但是,长期以来,维修资金领域的系统性审计不足,行政审计监督力度较弱,导致维修资金管理中存在的问题不能及时发现、整改。

完善维修资金制度体系 实现维修资金管理的高效有序运转

维修资金面临的问题,既有制度体系不完善的问题,也有管理机构管理缺位的问题。因此,既要通过完善制度体系,弥补制度层面的缺陷,也要对管理中存在的疑点和难点明确相应的规范意见,以便于切实解决维修资金管理实践中存在的问题,保障资金安全和使用效率。笔者建议:

尽快完善维修资金管理制度体系。尽快启动维修资金立法程序,将《办法》升级为《住宅专项维修资金管理条例》,明确业主的权利义务和法律责任,保障维修资金的交存。制定与《住宅专项维修资金管理条例》配套的相关制度,出台《住宅专项维修资金管理条例实施细则》,明确维修资金管理实务的具体操作办法;出台《住宅专项维修资金续交管理指导意见》供各地主管部门参考实施,确保维修资金及时续交;出台《住宅专项维修资金应急使用管理办法》,明确界定应急使用维修资金的情形,并细化紧急情形使用维修资金的流程;出台《住宅专项维修资金财务核算管理办法》,统一维修资金管理的财务制度。

着力解决维修资金管理实践的问题。针对管理中存在的问题,主管部门要就相关问题提出明确指导性意见。制定维修资金使用支取操作规范,明确维修资金使用支取的流程和主管(代管)机构的审查要点;制定专户管理银行选用操作规范,明确银行选用的程序;制定共用部位、共用设施设备经营收益管理办法,明确经营收益补充维修资金的程序。同时,建议区分单位性质,明确管理经费保障措施。属于独立事业法人的单位,建议由地方政府作出决定,将增值收益的一定比例用于管理机构的经费来源。属于建设(房地产)主管部门内设机构的,由建设(房地产)主管部门通过财政予以解决。

推进维修资金管理“放管服”改革。一是严格按照《办法》规定,认真履职尽责。在现行制度框架内,严格落实维修资金交存、使用管理相关规定,确保《办法》规定落地,在维护《办法》严肃性的前提下,推进维修资金领域的“放管服”改革。二是认真落实国务院“放管服”改革精神,提升管理服务效能。进一步调整优化各环节操作流程,为物业服务企业、业主等服务对象提供更加优质高效的服务。加快维修资金管理信息化建设,改进管理服务手段,为保障业主居住安全和居住品质打好基础。三是加强维修资金增值收益管理。拓宽增值收益的渠道,在保证资金安全的情况下,尽可能实现维修资金的保值增值。

加强审计监督检查力度。当前,维修资金的审计周期长、审计力度偏弱。今后,要切实加强审计监督检查的力度,及时发现维修资金管理存在的问题,同时,督促管理部门提升管理服务水平。一是以全面检查《办法》落实情况为重点,进行例行审计。重点就维修资金的交存、使用、增值、账户管理、会计核算、信息公开,以及管理机构的日常管理行为进行审计,督促管理机构落实《办法》要求,提升改进服务。二是以管理服务对象反映的问题为切入点,进行专项审计。以业主、物业服务企业等管理、服务对象反映的突出问题为切入点,就相关问题进行专项审计,强调对审计中发现问题的整改落实。三是以管理机构的权力为核心,进行重点审计。严格审查主管部门履职尽责情况,对于涉嫌滥用职权、行政不作为等行为,严格审计问责。

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